Fiche de lecture le management dans les organisations publiques

Pour l’UE DSY 222 du Professeur Y. PESQUEUX

 rédigée par Claire GLOANEC 

 

 

 

Annie Bartoli

LE MANAGEMENT DANS LES ORGANISATIONS PUBLIQUES

Dunod, collection Management public, 2ème édition, 2005

 

 

 

I - Bibliographie de l’auteur

 

Annie BARTOLI (AB) est Professeur de sciences de gestion et co-directeur du laboratoire de recherche en management LAREQUOI de l’Université de Versailles-Saint-Quentin en Yvelines.

 

Elle est l’auteur de plusieurs ouvrages et articles, seule ou en collaboration, dont :

 

- BARTOLI A., HERMEL P., Piloter l’entreprise en mutation – Une approche stratégique du changement, Editions d’Organisation, 1986

 

- BARTOLI A., HERMEL P., Le développement de l’entreprise – Nouvelles conceptions et pratiques, Economica, 1989

 

- BARTOLI A., Communication et Organisation – Pour une politique générale cohérente, Editions d’Organisation, 1990  

 

II - Postulats 

 

 

L’ouvrage repose, au moins implicitement, sur un certain nombre de postulats :

 

1) les organisations publiques ne fonctionnent pas de manière pleinement satisfaisante. Le contexte dans lequel elles s’insèrent impose des évolutions.

 

2) la modernisation du secteur public ne devrait pas se traduire par une véritable remise en cause. Elle ne saurait, légitimement comme pratiquement, être le fait que d’une démarche managériale adaptée. Il s’agit ainsi de s’appuyer sur l’existant pour l’améliorer et l’adapter à un contexte en évolution.

 

3) les organisations publiques (bien que très diverses) présentent des spécificités telles qu’aucune transposition directe des méthodes et techniques du monde de l’entreprise n’est envisageable. 

 

III - Hypothèses

 

 

 

A mi-chemin entre le manuel et l’essai, l’ouvrage d’AB ne repose pas clairement sur une ou plusieurs hypothèses de travail. Son ambition est d’aider au développement d’un management propre au secteur public. Il s’agit, en premier lieu, de lever les ambiguïtés qui existent autour du terme de management afin d’envisager une application, adaptée aux contextes et enjeux spécifiques, d’un management qui serait « public ». Ensuite, l’auteur s’efforce de démontrer :

 

1) qu’un tel management existe déjà, qu’il est probablement même antérieur à son développement dans l’entreprise ;

 

2) que le secteur public, malgré des difficultés évidentes et des limites certaines dans les initiatives menées, évoluent vers un management plus moderne ;

 

3) que, plus généralement, le mouvement de réforme engagé, tel qu’envisagé, est d’essence managériale et, à ce titre, suppose l’adoption d’une démarche en rapport qui s’appuierait sur une conceptualisation rénovée et adaptée au contexte particulier des organisations publiques. 

 

IV - Démonstration

 

 

 

L’auteur est alors amenée à « revenir aux sources » : celles de la constitution historique de la sphère publique française (racines anciennes, poids du contexte socio-politico-économique), celles des théoriciens du management (les premiers : Weber, Fayol, et plus tard d’autres comme Simon), celles du mouvement de modernisation de l’Etat (à partir de la fin des années 60 et surtout depuis les années 80). Elle montre effectivement, parfois à l’encontre de l’image que l’on s’en fait parfois, un environnement public et des pratiques managériales qui évoluent. Elle montre surtout combien la voie choisie, faute de consensus possible sur une autre, est fondamentalement managériale. Dès lors, la modernisation publique gagnerait à adopter plus franchement une dynamique moderne et adaptée, à savoir un management proprement public.

 

V - Résumé de l’ouvrage

 

Introduction générale :

 

        Dans une introduction générale, l’auteur précise la double ambition de l’ouvrage : « aider au développement d’un management propre au secteur public, qui reposerait sur une conceptualisation rénovée et adaptée au contexte » (p. 1-2) d’une part, et déboucher, autant que possible, « sur l’identification des conditions de réussite pour la modernisation managériale des organisations publiques » (p.3) d’autre part.

 

Dans cette perspective, l’ouvrage s’articule en 3 parties :

 

- une première partie « conceptuelle et réflexive » visant à définir les enjeux, le sens et les contours du management public dont une re-définition est ensuite proposée ;

 

- une seconde partie plus « opérationnelle et factuelle » qui s’intéresse au management dans les organisations publiques.

 

- une troisième partie qui analyse les spécificités du management public français.  

 

 Partie 1 : enjeux, sens et contours 

 

        Dans une première partie, AB cherche à identifier les contours, le contenu et les enjeux du management public de sorte à réduire les ambiguïtés qui existe autour du thème ou du champ même.

 

Chapitre 1 : Les origines du management public

 

 

 

Section 1  Aspects historiques  

 

§1. Le développement du secteur public français  

 

 1.1. Une tradition ancienne

 

        L’auteur souligne que la distinction entre chose publique et échanges marchands date, en France, de l’Ancien Régime (exemple des manufactures royales). L’Etat est, chez nous, la figure centrale du pouvoir qui s’est développée au détriment des pouvoirs locaux. A partir de la Révolution, il devient porteur de l’intérêt général, concept qui explique une influence plus limitée en France du libéralisme économique et justifie son intervention pour le bien être collectif.  

 

1.2. L’accélération du développement à partir du 19è siècle

 

        Sous Napoléon, l’Etat se structure et se centralise. On assiste à un développement de règles et de procédures ainsi qu’à la constitution de corps, à commencer par les grands corps techniques (Ponts et Chaussées, Polytechnique). Son champ d’intervention se développe afin de répondre à des besoins collectifs et pallier l’insuffisance d’initiative privée (exemple du développement du réseau ferré).  

 

 1.3. Structurations et restructurations des 50 dernières années

 

        Interventionnisme étatique et effectifs publics connaissent au 20ème siècle un développement considérable, en particulier du fait des guerres mondiales. Un premier statut général des fonctionnaires voit le jour sous Vichy. Il est remanié en 1946 avant d’être modifié en 1959, puis au début des années 80.

 

        La constitution de la sphère publique est ainsi en France le produit d’une longue évolution historique qui explique, pour AB, une « spécificité difficilement comparable au milieu public de tout autre pays (…) » (p. 13).

 

§2. Le fonctionnement bureaucratique

 

        Fondée sur une tradition jacobine, l’administration française est longtemps restée très centralisée. « Une organisation tout à la fois énorme, puissante et concentrée » fait du secteur public français, plus encore que dans tous autres pays, un système avant tout bureaucratique.

 

2.1. Un modèle d’abord jugé idéal

 

        2.1.1. Une ambition de rationalité  

 

AB rappelle qu’historiquement le concept bureaucratique est valorisant. Max Weber a identifié la bureaucratie comme un modèle idéal reposant sur un pouvoir légal rationnel. Celle-ci est essentiellement monocratique, fondée sur la règle et la hiérarchie, caractérisée par la précision, la rapidité d’exécution et la stabilité. D’abord apparue dans les administrations publiques, elle se développe avec le taylorisme, au début du 20ème siècle, dans de grandes firmes.

 

        2.1.2. Des prémices managériales

 

 

 

« En ayant défini (…) les modes de fonctionnement, d’organisation, de commandement et de contrôle des bureaucraties administratives, Max Weber peut être considéré comme l’un des premiers théoriciens du management public » (p. 15). Les administrations publiques, d’abord conçues comme instrument d’exécution de l’autorité de l’Etat, apparaissent alors comme des unités organisationnelles.  

 

 2.2. Les dysfonctionnements bureaucratiques

 

        2.2.1. La dénonciation des effets pervers

 

 

 

A partir des  années 40, le caractère idéal du modèle bureaucratique commence à être remis en cause. Des premiers travaux américains dénoncent la standardisation, et surtout la place centrale faite à la règle. En particulier, Merton (Social Theory and Social Structures, 1957) considère que la discipline et les comportements standardisés entraînent un « déplacement des buts » où les règlements sont envisagés, non plus comme un moyen de fonctionnement, mais comme une fin en soi et constituent une source de rigidités. Pour Gouldner (Patterns of Industrial Bureaucracy, 1954), les règles, contrairement à leur vocation, génèrent tensions et démotivation. March et Simon (Organizations, 1958) regrettent le développement de règles de plus en plus précises, facteur d’inefficacité décisionnelle à raison d’une forte complexité, de blocages et de nécessaires détournements.

 

        2.2.2. L’incontournable dimension humaine de l’organisation  

 

Plus tard, Crozier montre que, même dans les organisations les plus bureaucratiques où les contraintes décisionnelles sont fortes, l’individu garde une autonomie par rapport à l’organisation et développe une stratégie visant essentiellement à défendre ou à améliorer sa position dans le système. En conséquence, le fonctionnement d’une organisation, en particulier s’il est perçu comme contraignant, va être détourné et évoluer en fonction de stratégies individuelles par rapport à la règle.  

 

§3. Les réformes gestionnaires antérieures  

 

        Les approches gestionnaires et managériales se sont développées après la Seconde guerre mondiale et, de façon plus marquée, à partir des années 70.

 

3.1. La RCB

 

        A la fin des années 60 a été introduite en France la rationalisation des choix budgétaires (RCB). Inspirée du PPBS américain (planning programming budgeting system), elle visait à améliorer la transparence et l’articulation entre les décisions politiques et leur mise en œuvre. Il s’agissait de planifier les objectifs et les moyens et de contrôler les réalisations budgétaires. Après une quinzaine d’années de mise en œuvre, le bilan est apparu assez décevant, probablement à raison, explique l’auteur, d’une insuffisante adaptation à la réalité des processus publics.

 

 

 

3.2. La DPO  

 

En parallèle a été lancée la direction par objectifs. Il s’agissait d’encourager les cadres à participer à l’établissement des objectifs, pour eux-mêmes et leurs unités, et à organiser le travail en fonction de ces objectifs. Pour diverses raisons de fond analysées par certains auteurs et, selon AB, faute de pilotage du changement dans la durée, la DPO a porté assez peu de fruits.  

 

 3.3. L’engouement pour l’entreprise

 

        3.3.1. Turbulences externes et remises en cause internes

 

        Dans les années 80, l’administration, dans un contexte de mutations et face à de nouveaux défis, se tourne vers le modèle entreprenarial. Des programmes de formation au management sont mis en place.

 

        3.3.2. Des évolutions différenciées

 

        Le mouvement a été très large, explique AB. La circulaire Rocard en 1989 a cherché à l’intégrer dans la dynamique de « renouveau du service public ». La propagation de méthodes de gestion de l’entreprise a permis d’introduire une préoccupation de performance à côté du souci de conformité à la règle. Mais ces démarches « ont été victimes d’erreurs de dosage, de défauts d’adaptation au contexte, de manque d’implication des acteurs, et d’ambiguïtés sur la nature et le sens même du concept de management » (p. 23).

 

        3.3.3. Les exemples anglo-saxons

 

        Dans les pays anglo-saxons, les expériences ont été plus radicales. Au Royaume Uni, le concept de quasi-marchés a conduit à développer des relations clients-fournisseurs, davantage fondées sur le contrat que sur la hiérarchie. Des agences semi-autonomes ont été crées, des approches marketing développées, des indicateurs de performance mis en place.  

 

Section 2  Disciplines et contenus originels du management public

 

§1. Le management vient-il du privé ou du public ?

 

 

 

1.1.Le malentendu de l’origine géographique

 

        Management est un vieux mot français d’origine latine. Oublié un temps, il est aujourd’hui souvent utilisé comme la traduction du substantif équivalent anglo-saxon, et généralement, par abus de langage, comme synonyme du mot gestion.  

 

1.2. Le malentendu du sens

 

        Trois types de confusions sont relevés par l’auteur :

 

- la limitation à la notion d’animation des hommes dans l’entreprise,

 

- l’assimilation à l’idée d’encadrement, en particulier aux cadres supérieurs,

 

- l’association aux finalités lucratives de l’entreprise.  

 

1.3. Le malentendu de l’ancienneté

 

        Le terme est donc ancien. Sa définition actuelle provient de Fayol. L’œuvre de cet auteur traduit la naissance d’une science de l’administration des entreprises qui prolonge celle de l’administration des affaires publiques, indique AB.  

 

1.4. Le malentendu du champ d’application initial

 

        L’auteur relève, en effet, que les premiers travaux des premiers théoriciens du management ont porté sur des organismes publics. « Bon nombre d’habitudes, de procédures et mêmes de vocables » - comme le terme de cadre – « dans la gestion des entreprises viennent du secteur public » (p. 26). Pour AB, les transferts managériaux se seraient produits « dans les deux sens entre public et privé, dans des proportions variables selon les pays et les époques » (p. 26).  

 

§2. Les disciplines fondatrices  

 

2.1. Le management public américain

 

        2.1.1. Deux origines et approches distinctes

 

        Bozeman (Public Management – The State of the Art, 1993) relevait deux origines principales du management public aux Etats Unis : Down from Policy and Administration (approche P) et Up from Business (approche B). L’approche P a été développée à partir du milieu des années 70 par le corps enseignant  américain qui s’intéressa, dans le cadre de travaux d’observation qualitatifs, au rôle des hauts responsables de l’administration. L’approche B, qui se préoccupe essentiellement des processus de management stratégique, repose davantage sur des travaux quantitatifs.

 

        2.1.2. Un développement spécifique

 

        Bien qu’encore marginal, le champ de recherche en management public se développe. Pourtant la spécificité du secteur public américain est moindre. En effet, ce secteur est moins important qu’en France, son cadre juridique n’est pas particulier et les valeurs de service public ne font pas l’objet d’un attachement spécifique.  

 

2.2. Les disciplines originelles en France

 

        2.2.1. Le droit public

 

        Le cadre de l’action publique et le fonctionnement interne des organisations publiques en France étant très réglementés, la connaissance du droit public par le gestionnaire public s’impose. Aussi, nombre de spécialistes du management public sont aujourd’hui des juristes « publicistes ».

 

        2.2.2. La science politique

 

        Issu pour une part du droit public, la science politique française s’est considérablement développée à partir des années 70 avec les apports de la science administrative et de la sociologie politique.

 

        2.2.3. L’économie publique

 

        Cette section des sciences économiques nourrit également à travers ses problématiques et ses approches, la recherche en management public.

 

        2.2.4. La sociologie des organisations

 

        Surtout le rôle des sociologues a été essentiel en la matière. Les travaux de Weber ont une forte connotation sociologique. Ceux de Crozier, Friedberg et leur équipe ont largement contribué à la compréhension du fonctionnement des organismes publics en se dégageant « des référentiels idéaux théoriques (optimisation économique et règles juridiques) pour étudier la réalité quotidienne des pratiques publiques, notamment au moyen d’analyses cliniques » (p.32).

 

        2.2.5. Les sciences de gestion

 

        Les sciences de gestion sont longtemps restées le « parent pauvre » du management public du fait des réticences liées au tabou du profit, souligne AB. Pourtant, l’auteur estime que « le management public, en tant que science de l’action des organisations publiques ne peut être (…) que fondamentalement gestionnaire tout en développant de fortes interactions avec les disciplines connexes » (id.).  

 

Chapitre 2 : Qu'est-ce que le secteur public ?  

 

        L’ampleur de la sphère publique en France est considérable. Le nombre de personnels sous statut atteint les 5 millions. La dépense publique, bien qu’en légère baisse, est d’environ 53 % du PIB.  

 

Section 1  Importance et diversité

 

        Sur un plan structurel, l’auteur propose un découpage du secteur public français en
4 domaines :

 

§1. La fonction publique d’Etat (FPE)  

 

        Il s’agit des fonctionnaires des administrations d’Etat, services centraux et services déconcentrés, qui représentent, avec 2 à 2,5 millions de personnes, plus de 50 % des agents publics. 92 % d’entre eux appartiennent à 5 administrations : Education, Défense, Economie et Finances, Intérieur, Equipement. Au niveau local, les services de l’Etat sont dirigés et coordonnés par le Préfet de département.  

 

§2. La fonction publique territoriale (FPT)

 

        AB distingue les administrations publiques locales (collectivités : régions, départements, communes ; groupements de communes et établissements publics de coopération intercommunale …) et les organismes semi-publics (OPAC, organismes consulaires …) qui regroupent 1,5 millions d’agents, en forte augmentation depuis les lois de décentralisation.  

 

§3. La fonction publique hospitalière

 

 

 

        En forte augmentation également, la fonction publique hospitalière qui regroupe les effectifs d’un millier d’établissements hospitaliers publics (à l’exclusion des autres personnels participant, dans des établissements privés à but non lucratif, au service public hospitalier) compte plus de 850 000 agents.  

 

§4. Les entreprises et organismes publics

 

        Faute d’une définition précise d’une catégorie très hétérogène, AB propose une ébauche de typologie mixant des données gestionnaires et socio-organisationnelles. Elle distingue alors :  

 

        4.1. Le cas différents des entreprises nationalisées

 

        Le management public s’agissant des « sociétés nationales » n’aurait rien de spécifique. Ces sociétés n’auraient, en effet, pour l’auteur, de public que la majorité de leurs capitaux : leurs modes de fonctionnement et leurs statuts seraient assimilables à ceux d’entreprises privées. AB relève néanmoins deux « particularités gestionnaires » : 1) la définition des grandes orientations de politique générale qui associe les pouvoirs publics, 2) les moindres risques pesant sur leurs survies.  

 

        4.2. Les entreprises publiques à statut particulier

 

        Cependant, d’autres entreprises publiques, dotées de statuts particuliers (exemples EDF-GDF, SNCF, RATP …) et bien que leurs agents relèvent du droit privé, fonctionnent selon des caractéristiques proches des services de l’Etat, s’agissant de la gestion financière et comptable, de la gestion des personnels et de la nomination de leurs dirigeants.  

 

        4.3. Les établissements publics et les exploitants autonomes

 

        L’établissement public, quant à lui, constitue une personne morale de droit public chargée de la gestion d’un ou plusieurs services publics. Il est parfois régit, pour une part, par le droit privé, en particulier s’il s’agit d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) et non d’un établissement public administratif (EPA).  

 

        4.4. Les structures de droit privé « sous contrat »

 

        Des établissements privés peuvent également être placés sous « tutelle » et contrôlés par des organismes publics : concession de service public, sociétés d’économie mixte, associations ou autres structures de droitprivé exerçant une mission de service public comme les cliniques privées « participant au service public hospitalier » ou, de même, de sociétés anonymes (exemple de France 2).

 

 

4.5. Les organismes paritaires du service public

 

 

        Particularité française, le système de protection sociale est géré par des organismes paritaires : sa gestion est, en effet, partagée entre l’Etat, la direction et les instances syndicales, les fonds sont publics, le personnel bénéficie d’un statut particulier.

 

 

Section 2  Secteur public, service public ou fonction publique ?

 

 

        L’appréhension de la sphère publique est compliquée, outre par sa diversité, du fait de confusions entre « secteur public », « service public » et « fonction publique ».

 

 

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